Una decisión que el país lleva dos años posponiendo
Hay activos que un país no puede ni operar ni cerrar del todo, y Cobre Panamá es el ejemplo perfecto. La mayor mina de cobre a cielo abierto de Centroamérica lleva paralizada desde noviembre de 2023, cuando la Corte Suprema declaró inconstitucional su contrato de concesión. Desde entonces, ni se reabre ni se clausura: queda en un limbo de 10.000 millones de dólares que el país no termina de resolver. Esta semana el gobierno dio un paso más hacia esa resolución, pero el dilema de fondo sigue intacto.
El movimiento más reciente fue institucional. El presidente José Raúl Mulino creó un grupo de trabajo interinstitucional para evaluar el futuro de la mina de cobre cerrada de First Quantum Minerals, liderado por el Ministerio de Comercio e integrado por los ministros de Finanzas y Medio Ambiente, que analizará los aspectos técnicos, legales, económicos y medioambientales antes de formular recomendaciones. Es la antesala de una decisión que el propio presidente prometió para este mes. Mulino dijo que confía en que en junio su Gobierno anunciará la decisión sobre la mina.
La razón de tanta cautela está en la naturaleza del problema: cualquier decisión tiene un costo enorme y un beneficio enorme, y ambos son medibles. Reabrir significa empleos e ingresos pero choca con un fallo constitucional y un rechazo social profundo. Cerrar definitivamente significa respetar ese fallo pero renunciar a una de las mayores fuentes de divisas del país y exponerse a arbitrajes multimillonarios. No hay salida sin costo, y por eso el país lleva dos años buscando una que no existe.
Las cifras que empujan hacia la reapertura
Empecemos por los números que hacen tan difícil simplemente cerrar la mina. El primero es el empleo. La explotación representaba 7.000 empleos directos y cerca de 30.000 indirectos, según las cifras del Ejecutivo panameño y de la empresa. Treinta y siete mil familias dependían de esa operación, y su parálisis dejó un vacío laboral que ninguna otra industria ha llenado en dos años. First Quantum implementó un esquema de retiro voluntario para los trabajadores ante la incertidumbre de sus actividades.
El segundo número es el peso de la mina en la economía y en el mundo. En 2022, Cobre Panamá produjo el 2 por ciento del cobre a nivel mundial. No es una mina marginal: es un actor relevante del mercado global de un metal cuya demanda crece con la transición energética y la electrificación. Para un país pequeño, controlar el 2 por ciento de la producción mundial de un mineral estratégico es un activo geopolítico además de económico.
El tercero, y el que más pesa en el cálculo fiscal, es lo que la mina aporta al Estado. Como se ha documentado, los analistas estiman que una reactivación bajo nuevos términos podría sumar al menos 500 millones de dólares anuales a las arcas públicas, una fracción significativa del déficit que el gobierno se esfuerza por reducir. Bank of America identificó la posible reapertura de la mina como el principal evento de riesgo positivo de 2026 para la economía panameña, junto con la fortaleza del Canal. Para los mercados, la mina parada es dinero dejado sobre la mesa.
Las cifras que empujan hacia el cierre
Frente a esos números, hay otros igual de contundentes que explican por qué reabrir no es simple. El primero es jurídico y es el origen de todo. El contrato de concesión fue declarado inconstitucional en noviembre de 2023 por la Corte Suprema porque violaba 25 artículos constitucionales, en medio de las mayores protestas públicas en Panamá en décadas. No fue un cierre técnico ni una decisión administrativa reversible: fue un fallo del máximo tribunal que tumbó el contrato por violar la Constitución en dos docenas de puntos. Reabrir exige construir un marco legal enteramente nuevo que no repita esos vicios.
El segundo es el rechazo social, que fue masivo y sigue vivo. Como se ha registrado, una mayoría de la población se opuso a la minería en aquel momento, y las protestas de 2023 mezclaron el rechazo al contrato con el rechazo al gobierno de entonces. Los ambientalistas y sectores de la sociedad civil organizada insisten en que el proyecto es perjudicial y debe seguir cerrado, mientras los extrabajadores y sectores económicos reclaman su reactivación. La sociedad panameña está partida, y cualquier decisión gubernamental enfrentará a una porción significativa del país.
El tercero es ambiental, y es el que el propio gobierno reconoce como prioritario. El mineral inactivo en la mina genera riesgos ambientales, como el drenaje ácido de roca, asociados al acopio prolongado de material. La mina parada no es ambientalmente neutra: el material acumulado puede contaminar si no se gestiona. Esa es, paradójicamente, una de las razones que el gobierno usa para justificar una actividad limitada en el sitio, lo que abre un terreno resbaladizo entre la gestión ambiental y la reactivación encubierta.
La autorización que abrió la puerta de atrás
En abril de 2026, el gobierno tomó una decisión intermedia que ilustra la ambigüedad de toda la situación. El gobierno autorizó a First Quantum a extraer, procesar y exportar material previamente almacenado en faena —cerca de 38 millones de toneladas de mineral con un potencial de recuperación de unas 70.000 toneladas de cobre— en una medida que, sin implicar la reapertura formal, alteró el curso de la discusión. Oficialmente, la autorización tiene un fin ambiental, no extractivo. El Ejecutivo enfatizó que se trata de una acción acotada, con foco ambiental y sin reactivación de actividades extractivas.
Pero la medida tiene un componente fiscal innegable. El gobierno espera canalizar cerca de 29 millones de dólares de esa operación hacia proyectos públicos. La autorización resuelve dos problemas a la vez: mitiga el riesgo ambiental del material acumulado y genera ingresos. El problema es que también establece un precedente: si se puede procesar y exportar cobre “por razones ambientales”, la frontera entre la gestión del cierre y la reactivación parcial se vuelve borrosa. Lo que se presenta como limpieza tiene la forma económica de una operación minera reducida.
Esa ambigüedad alimenta la desconfianza de quienes se oponen. Para los ambientalistas, la autorización de abril es la prueba de que el cierre “seguro” es la puerta de entrada a la reapertura. Para el gobierno, es una gestión responsable de un pasivo que no puede ignorarse. La disputa sobre cuándo se extrajo ese cobre —antes o después del fallo de inconstitucionalidad— resume la tensión jurídica de fondo: incluso el mineral ya extraído está en disputa legal sobre a quién pertenece y bajo qué reglas puede venderse.
El factor que cambia toda la negociación
Hay un cambio de posición que reordenó el tablero y explica por qué la reapertura volvió a la mesa. Durante meses, la espada que pendía sobre Panamá eran los arbitrajes internacionales. Se presentaron cuatro arbitrajes internacionales contra Panamá por un total de 29.000 millones de dólares; tres de ellos, que suman 27.000 millones, fueron suspendidos, y uno, por 2.000 millones, fue desistido de manera definitiva. Esa cifra —29.000 millones, varias veces el presupuesto anual del Estado— era una amenaza existencial para las finanzas públicas.
La suspensión de los arbitrajes no fue gratuita: fue el precio de sentarse a negociar. First Quantum y Franco Nevada suspendieron los arbitrajes internacionales interpuestos tras el cierre de la mina, una condición exigida por Mulino para avanzar en las conversaciones. First Quantum retiró un arbitraje y suspendió otro para facilitar las conversaciones, y aceptó la propiedad estatal de los recursos minerales como base para las negociaciones. Ese reconocimiento —que la tierra y los minerales son del Estado— es la concesión clave que destrabó el diálogo, porque desactiva el argumento de que la empresa tiene un derecho permanente sobre el yacimiento.
La audiencia final del arbitraje, mientras tanto, quedó en suspenso. La audiencia final del proceso de arbitraje internacional sobre Cobre Panamá fue reprogramada por solicitud gubernamental. El mensaje implícito es que ambas partes prefieren un acuerdo negociado a un fallo arbitral incierto: Panamá evita el riesgo de una condena multimillonaria, y First Quantum evita perderlo todo. La negociación es, en el fondo, un intercambio de riesgos: cada lado cede certeza a cambio de no exponerse al peor escenario.
La anatomía de un cierre: cómo llegó Panamá hasta aquí
Para entender el dilema actual conviene reconstruir cómo se llegó a él, porque el cierre de 2023 no fue un accidente sino el clímax de una crisis política. La mina quedó inhabilitada tras declararse inconstitucional el contrato en noviembre de 2023, en medio de un rechazo que mezcló la oposición a la minería con el rechazo al gobierno del entonces presidente Laurentino Cortizo. Las protestas de aquel año fueron las mayores en décadas, y bloquearon el país durante semanas. El fallo de la Corte no surgió en el vacío: respondió a una presión social que había convertido la mina en el símbolo de un modelo de desarrollo cuestionado.
El gobierno de entonces llegó a contemplar una salida inédita para zanjar el conflicto. El Ejecutivo anunció que pediría al Tribunal Electoral una “consulta popular” para que la ciudadanía decidiera si se derogaba la renovación de la concesión, tras una semana de intensas manifestaciones. Esa propuesta —someter a referéndum el futuro de un contrato minero— mostró hasta qué punto el conflicto desbordó los canales institucionales normales. Que un gobierno considerara devolver la decisión al voto directo es la medida del callejón sin salida al que había llegado.
Conviene precisar también quién es el dueño de la operación, porque añade una capa diplomática al dilema. Minera Panamá es una empresa conjunta entre First Quantum Minerals, que posee el 90 por ciento, y la corporación estatal coreana KOMIR, con el 10 por ciento. La presencia de un socio estatal de Corea del Sur convierte cualquier decisión sobre la mina en un asunto que trasciende la relación entre Panamá y una empresa canadiense: involucra también los intereses de un Estado asiático con peso diplomático. Cerrar o reabrir no es solo una cuestión interna; tiene destinatarios en Toronto y en Seúl.
El ajuste fiscal que la mina podría acelerar o frenar
La decisión sobre Cobre Panamá no ocurre en el vacío fiscal, sino en medio del esfuerzo de consolidación que el gobierno exhibe como su mayor logro. Según Bank of America, Panamá redujo el déficit del sector público no financiero del 6,2 por ciento del PIB en 2024 al 3,7 por ciento en 2025, y en el primer trimestre de 2026 el indicador bajó al 3,5 por ciento, alineándose con la meta fiscal. El banco subrayó que el ajuste fiscal que se está produciendo en Panamá es considerable. En ese contexto, los 500 millones anuales que la mina podría aportar no son un lujo, sino una pieza que encajaría justo en la senda de reducción del déficit.
La lectura de los mercados, sin embargo, es más cauta de lo que el entusiasmo sugiere. Bank of America mantuvo su recomendación de “Marketweight” sobre la deuda externa de Panamá, al considerar que los mercados ya reflejan gran parte de las perspectivas positivas asociadas a la minería, la disciplina fiscal y el Canal. En otras palabras: el precio de la deuda panameña ya incorpora la expectativa de que la mina reabra. Si esa reapertura se concreta, el efecto sorpresa será limitado; pero si la decisión es el cierre, el mercado podría reaccionar negativamente, porque habría descontado un escenario que no se cumple. La expectativa misma se ha vuelto un factor que condiciona la decisión.
Hay además un componente de oportunidad global que pocas veces se menciona. El cobre es uno de los metales centrales de la transición energética: los vehículos eléctricos, las redes y las renovables lo consumen en cantidades crecientes. Una mina que produce el 2 por ciento del cobre mundial parada durante años es, en términos de mercado global, oferta retirada en un momento de demanda al alza. Esa coyuntura juega a favor de la reapertura desde la lógica económica pura, y es uno de los argumentos que esgrimen los sectores que reclaman reactivar el yacimiento. El metal vale más hoy que cuando la mina cerró, lo que vuelve el costo de oportunidad de tenerla parada aún más visible. Esa presión del precio internacional añade urgencia a una decisión que el gobierno ya no puede dilatar indefinidamente sin un costo creciente.
Lo que la decisión de junio realmente decide
Cuando Mulino anuncie su decisión, no estará resolviendo un problema técnico sino eligiendo qué costo está dispuesto a pagar. Si opta por la reapertura, deberá construir un contrato que sortee los 25 vicios constitucionales que tumbaron al anterior, enfrentar a los sectores que rechazan la minería y demostrar que las condiciones —ambientales, fiscales, de propiedad— son sustancialmente distintas a las de 2023. El premio sería recuperar empleos, divisas y los 500 millones anuales que alivian el déficit.
Si opta por el cierre definitivo, respetará el fallo y la voluntad expresada en las protestas, pero deberá gestionar el cierre ambiental de un yacimiento enorme, renunciar a una fuente mayor de ingresos y, quizás, reactivar los arbitrajes que hoy están suspendidos. El costo de cerrar no es cero: es el ingreso perdido más el riesgo arbitral más el pasivo ambiental que igual hay que atender.
La auditoría ambiental será probablemente el árbitro técnico de la decisión. El anuncio podría estar respaldado en los resultados de la auditoría ambiental realizada al proyecto minero. Esa auditoría cumple una función política además de técnica: ofrece al gobierno una base “objetiva” para justificar lo que decida, sea reabrir bajo condiciones estrictas o cerrar por riesgo. Quien controla el diagnóstico ambiental controla, en buena medida, el marco de la decisión.
Esa centralidad de la auditoría explica por qué su contenido será disputado con la misma intensidad que la decisión misma. Si el diagnóstico concluye que la operación puede ser ambientalmente viable bajo ciertas condiciones, el gobierno tendrá la cobertura técnica para reabrir; si concluye lo contrario, la tendrá para cerrar. Por eso los sectores enfrentados no esperan pasivamente el resultado: cuestionan de antemano la metodología, la independencia de quienes la realizan y el alcance de lo que mide. La batalla por el futuro de la mina se está librando, en parte, sobre el terreno aparentemente neutral de un informe técnico, porque ambos bandos entienden que ese documento será la base sobre la que se justifique la decisión política que viene.
El balance del dilema
Cobre Panamá es el caso de manual de un dilema sin solución limpia. Los números a favor de reabrir —37.000 empleos, el 2 por ciento del cobre mundial, 500 millones anuales para el fisco, el principal riesgo positivo según la banca— son tan reales como los que empujan al cierre —un fallo que detectó 25 violaciones constitucionales, un rechazo social mayoritario, un pasivo ambiental activo y la sombra de 29.000 millones en arbitrajes—. No es un caso de buenos contra malos, sino de costos contra costos, y por eso lleva dos años sin resolverse.
El veredicto que la decisión de junio dejará no será el fin de la historia, sino el comienzo de una nueva fase de disputa. Si Mulino reabre, los ambientalistas y los sectores que protestaron en 2023 volverán a la calle y a los tribunales; si cierra, los extrabajadores y los mercados reaccionarán, y los arbitrajes podrían reactivarse. La única certeza es que, decida lo que decida, una parte significativa del país quedará en contra. La mina de 10.000 millones no es solo un activo económico parado: es un espejo de las tensiones de Panamá entre desarrollo y ambiente, entre soberanía y compromisos internacionales, entre la cifra que entra a las arcas y el costo que no aparece en ninguna planilla. Junio dirá qué costo eligió el gobierno; ninguno de ellos será gratis.